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综合治理执行难工作机制研究

作者: 辛旭涛   发布时间: 2008-12-25 12:56:00

   法院执行难问题是当前法制领域一个热门话题,因为它关乎案件当事人的确身利益兑现,所以执行难问题解决的好坏将直接关乎党和政府在人民群众心目中的威信和声誉,基于此,我们必须把完美解决执行难问题提升到讲政治的高度来运作,因此我们也必须有的放矢的对解决执行难做深入的研究和探讨。结合我们的实际工作来看,执行难并不是法院一家的问题,其形成与发展有其多方位多角度的原因,是各种现实矛盾的集中体现,所以,我们在大力加强法院执行人员政治业务素质提升的同时,应对执行难做更加宽广视野的考量和分析,也正因为此,我们只有用联系与社会的眼光对执行难做综合治理,才能取得良好的预期效果。
一,执行难现状分析。
近几年来,我们的执行工作在各级领导的重视和关心下,通过全院干警的共同努力,规范执行行为,不断改进执行的方式方法,加大执行力度,建立了新的执行机制,执行工作取得了长足的进展,年均执结案件300多件,标的近千万元,平息了大量的矛盾和纠纷,使执行难问题得到了一定的缓解。但是,由于地方经济比较落后,且我院在执行上历史遗留比较突出,受诸多因素的影响,执行工作所面临的形势仍然非常严峻,执行难问题仍然比较突出,执行难问题仍未得到根本性解决。
(一)历年沉积的积案执行任务艰巨。其中在二年以上未执行完毕的占一半以上。这些案件都是历史遗留下来的案件,也均系难案或骨头案。
(二)妨碍法院执行现象比较严重。妨碍法院执行主要反映在被执行人和协助执行义务人两个方面。
从被执行人这方来看,阻碍法院执行的现象比较普遍。被执行人在接到法院执行通知后,不是考虑如何积极履行义务,而是想方设法给执行设置障碍。根据统计,案件进入执行程序后,被执行人自觉履行义务的仅占10%,90%的案件是在采取措施或做工作后履行的。主要的阻碍方式有以下几种:
一是运用关系阻碍执行。被执行人调动自己的一切关系直接或间接给法院施压,迫使执行中断或陷入反复无效执行的境地。在执行中,相关部门打招呼,甚至动用领导打招呼,使法院顾及上下左右关系而不便采取执行措施,致使案件执行久拖无果。
二是隐藏或转移财产阻碍执行。有的被执行人,在案件进入执行程序前,将自己的财产进行转移,制造无能力履行假象,使法院执行困难重重,从而达到阻碍执行的目的。这类案件约占案件总数的40%。
三是以要挟、耍赖等方法阻碍执行。有的被执行人在执行过程中,采取横扯、哭闹,甚至以自杀相要挟等手段,公开拒绝执行,使执行工作陷于被动境地,让案件无法执行。

   四是以暴力抗拒法院执行。有的被执行人,在执行过程中公然采取打、砸等暴力手段抗拒法院执法,使法院执行受阻。
从协助执行义务人这方来看,主要表现在两个方面:
一是不履行协助执行义务。一些单位在接到法院协助执行通知后,与被执行人串通一气,以种种借口不履行协助义务,在近几年中先后有不少的县直单位、企业等公然以书面方式函告法院拒绝协助执行。有的单位还对法院的协助执行通知书置之不理,致使一些案件丧失执行时机,长期得不到有效执行。
二是消极履行协助义务。一些具有协助执行义务的单位,既不公开拒绝,也不积极履行协助义务,采取消极办法,对协助执行软抗暗拖。如有的单位甚至明里以困难等借口应付法院,暗中悄悄把钱支付给被执行人;有的单位领导还公开言明,你不找法院或许我还帮你的忙,你找了法院,我就是给你拖着不办。
(三)被执行人无力履行,造成案件长期执行未果。当事人给付能力低是执行中遇到的最难解决的问题之一。在未执行完毕的积案中,约占半数是被执行人给付能力差而未能执行的。特别是由交通事故引起的巨额赔偿案件,没有一件能顺利执行到位。在被执行人无力给付时,申请人便无休无止地找法院或政府缠访、上访。
(四)地方和部门保护主义的现象还时有发生。这主要反映在涉及到部门和基层组织为被执行人时怠于履行或推、拖不理等方面。
从以上几个方面可以看出,执行难依然是法院面临的一大问题,要从根本上扭转执行难,任务十分艰巨。
二,综合治理执行难的对策机制。
首先,必须将社会主义法治理念坚定不移的作为综合治理执行难的指导思想。
树立一个好的工作理念至关重要。学习和总结一些正确、科学的理论和理念,并反之运用于现实的执行工作实践,将大大有利于我们的工作效率提高的。所以,除了拥有精通娴熟的法律专业知识外,我们还必须用一些先进的理论和理念来武装我们执行干警的头脑,从而在更深层次和基础上来提升我们执行工作的质量和效率。社会主义法治理念经过实践检验,被证明是正确和科学的理念,将其贯彻运用于执行工作实践必然对于执行工作有巨大的推动作用。
执行机关严格执法就是要做到:一切执行行为都必须严格遵守法律规定,所有执法结果都必须符合立法目的[1]。作为法院的一个重要窗口,执行部门模范守法对于培养整个社会依法办事的观念具有重要的示范作用。在执行工作中要正确理解现行的司法政策和法律,真正做到案结事了,扩大法律的执行示范效果。始终坚持宪法法律至上是依法治国基本方略在人民法院工作中的具体体现。执行法官要提高准确理解和把握法律精髓的额能力,要善于将普遍的法律规范恰当准确的适用于具体的个案中,防止机械的、片面地理解和适用法律[2]。我们要通过执行活动,引导和教育广大公民逐渐养成自觉守法、用法、学法的良好风尚。

   对于执行干警而言,必须深刻理解公平正义理念的丰富内涵。迟来的正义等于非正义。一个旷日持久的执行案子,可能把一个家庭、一个企业拖跨,虽然可能最终判决得到兑现,但公平正义已经大打折扣[3]。以执法公正为借口,任意拖延办案时限甚至久执不决,最终损害的是公正本身,你的工作高效就是对当事人最大的公正。我们在执行工作中尤其要注重提高时间效率,切实减少工作拖延。也正是因为深刻理解了公平正义理念的丰富内涵,我们法院相继采取了诉讼执行110制度和执行“快车道”等新的便民措施。借鉴公安的机动出警制度,以执行力量的全天候应对执行时机的全天候;在案件流程中从立案环节开始即将涉及重大民生民意的案件执行充分提速,要求特事特办、急事急办,特事特办不得超过15天结案;急事急办不得超过7天结案。以上制度的实施有力提高了执行效率。
我们在执行工作中需要提高认识和把握大局的能力,要把执行工作放在党和政府工作的大局之中,从更高起点、更高水平、更高层次上去谋划和思考、要善于从法律、社会、人民多维视角观察、分析和处理案件,以能否促进社会的整体和谐来检验案件办理的社会效果,以能否案结事了来判断案件办理的法律效果,真正实现公正高效执行[4]。我们的一切工作都必须牵于这根线下,服务于这个大局,脱离了这个大局,即便具体案件执结了,也不能取得良好的社会效果,从这个角度讲,法院执行工作其实就是一个系统的工程,既然是系统工程就必然需要综合治理。
其次,对关联单位行政资源依法整合,从而建立执行工作的大联动机制。
我们的执行工作必须遵循当前社会的现实情况,紧紧依靠党委领导、与有关部门密切配合,不断转变和更新执行工作的方式方法,对执行工作实行综合治理。解决执行难问题,必须加强党的领导,必须动员全社会的力量。执行难的原因是复杂的,是政治、经济、文化等各种因素相互交织,相互作用,是社会矛盾的综合反映。解决执行难,仅靠法院单打独斗远远不够,必须把专门机关工作与社会各界参与有机结合,形成一种综合治理执行难的长效机制,必须通过国家和社会的各种力量,形成合力,标本兼治,要营造党委领导,人大监督,政府参与,政协支持,各界配合,法院主办的执行工作新格局。
纪检监察部门要加大对党员干部和国家公务人员拒不履行,或妨碍人民法院执行工作的查处力度。中央11号文件下发后,中纪委、监察部于1999年10月下发《关于严肃查处解决人民法院“执行难”工作中违法违纪问题的通知》要求纪检监察部门严肃查处造成人民法院执行难的违法违纪行为。对执行中遇有地方和部门保护主义的严重干挠或非法干预人民法院执行工作,甚至煽动群众暴力抗拒人民法院执行的,纪检监察机关要及时立案查处,对不履行执行义务和抗拒阻碍执行的部门要报告县委政府和政法委协调处理;在执行过程中涉及党员干部阻碍执法的,及时报请纪检机关查处,涉及党政机关工作人员的报组织人事部门备案。同时要定期选择典型案件予以通报,并使之制度化,规范化。

    社会治安综合治理部门要将执行工作纳入县级各部门、各乡镇综治工作目标责任考核范围。对于拒不履行法定义务的县级各部门、各乡镇年底评比实行一票否定,有履行义务的能力,却消极履行的给予扣分。为协助义务人时,拒不协助的一票否决。能够协助、持消极态度的给予扣分。所辖区域或单位有暴力抗法的,对该单位实行一票否决,同时考虑通过与县政府协调,对和解调解有功的乡镇村执调人员进行物质奖励,从而在源头上对基层民事矛盾进行先期化解。对有给付义务的县属各行政机关、企事业单位、乡镇未分期分批兑现债务或赔偿,引起当事人上访并造成恶劣影响或不良后果的,要严格追究单位领导或直接责任人的责任;对于有以上情形的单位年底不具有参与相关优胜及荣誉评比。促进有履行义务的国家机关、企事业单位、乡镇分期分批落实兑现,认真履行生效法律文书确定的义务,接受人民法院的强制执行。具有法定协助执行义务的自然人,法人和其它组织必须协助人民法院执行。充分借助基层组织的力量,实行否决制,使这项工作具体化。兴山法院从2006年初就开始在乡镇政府一级开始的执行联动机制已经初见成效。
要加强法院与公安、检察机关的密切配合,依法严厉打击暴力抗拒执行,非法处置人民法院查封、扣押、冻结财产等违法犯罪行为。加大运用刑罚手段制裁拒不履行、拒不协助执行以及干预执行行为的力度,查处一批性质严重,影响恶劣,后果严重的此类违法犯罪行为,造成声势,形成强大的社会威慑力,力争执法环境进一步改善。
在二oo七年六月中旬由兴山县政府及政法委组织成功召开了有银行、工商、保险、计划生育、劳动保障、城建、公安、交通、卫生、税务、电信、广播电视局、重要公司企业等单位参与的联席会议。会上,各单位明了了自己所负的法律义务,同时法院明确了执行联动的运作流程。在执行案件进入执行联动联系机制流程后公安机关对被执行人依法限制其转籍、落户、出境;车辆管理部门对被执行人机动车所有权登记、转移、过户等行为进行必要限制;国土行政部门对涉及被执行人的置业、房屋产权登记、买卖、过户等行为进行必要限制,并将信息及时通知法院;银行等金融部门按法律规定履行查询、冻结、划拨等协助义务,对被执行人的贷款进行必要限制;劳动部门就涉及被执行人工资收入、社保等相关业务办理冻结;工商部门就涉及被执行人的工商执照办理、公司注册进行必要限制;城建部门就涉及被执行人的工程队注册、工程招投标进行必要限制;电信部门就涉及被执行人的电话及网络报装进行必要限制;相关重要企业停滞与其新增业务发展。

   再次,对相关部门信息资源依法共享,从而建立执行信息的全采集平台。
法院要与公安、国土、劳动、金融、工商、城建等部门就协助执行、及时互通信息等相关问题达成共识,并建立联络员制度,为执行工作社会联动机制的顺利推行奠定良好基础。法院在受理执行立案后,迅速将被执行人的基本信息通过网络、文书等形式向参与联动的各单位联络员进行沟通联系,关联单位在获知被执行人的被执行人的基本信息后,公安将被执行人户籍信息、车辆管理部门对被执行人机动车所有权登记信息、国土行政部门对涉及被执行人的置业、房屋产权登记信息、银行等金融部门对被执行人的的存贷款信息、劳动部门对被执行人工资收入、社保等相关信息、工商部门被执行人的工商登记、公司注册信息、城建部门对被执行人的工程队注册、工程招投标信息、电信部门对被执行人的通联信息、相关重点企业对涉及被执行人的业务往来信息等立即反馈给法院,法院就回馈信息做有效甄别后再向联动单位发出相应的执行文书,联动单位在收到法院协助执行的法律文书后,根据协助执行的内容,依法履行各自职责。
专门机关工作在不断总结、完善工作方式方法上要寻求自身工作机制的更新和方法的更新,使之更加适应时代要求。建立和完善党委领导,政府负责,法院主办,社会各界参与的工作格局,建立联动机制和网络,明确各自的任务和责任;建立责任追究和监督机制,使执行联动机制真正发挥推动执行工作的作用。执行机构在执行案件过程中,要注意与各方协调,尽可能多倾听关联单位、基层组织和群众的意见和执行信息,尽可能吸收关联单位、基层组织和群众参与执行活动。比如到某一乡镇执行,要及时与乡镇党委政府接头,到村执行,要请村组干部、或群众代表参与执行活动等。
对于繁多的农村民刑事执行案件,我们要以村民治调组织为阵地,在政策允许的情况下可以考虑以实际执行效果为考量的协助执行奖励机制,对于积极为法院执行出谋划策、提供线索以及有效协助执行的给于物质奖励,充分发动村民委员会成员及户联责任区代表参与案件执行的协调疏通工作,将在县城机关的信息共享及执行联动机制结合农村实际进行改良操作。
要利用媒体和相关广播电视法制栏目为渠道建立执行信息通报机制,定期集中时间,采取行之有效的方式,加大执行工作宣传力度。通过宣传,使社会各界和执行当事人了解部分案件不能或不及时执行的实际情况,加深对法院执行工作的了解和理解,对执行难有一个比较理性、客观、正确的认识;教育、引导人民群众增强法制意识,自觉遵守法律,自觉履行生效法律文书,维护法律权威,增强防范意识,正确对待和避免市场经营中存在的各种风险;发挥舆论监督作用,对于搞地方和部门保护主义的典型事例,对拒不执行生效法律文书、暴力抗法的严重违法犯罪案件,要让新闻媒体予以曝光,以起到教育、威慑作用;对于积极自觉履行的人,要给予正面的宣传和引导。要通过法制宣传教育工作,在全社会形成以抗拒、阻碍、干预人民法院执行为耻,以配合、协助、支持人民法院执行为荣的舆论氛围和良好风尚。真正把执行工作纳入社会诚信体系建设,形成全社会讲诚实讲诚信的良好氛围。

   最后,对执行流程全程依法监控,从而打造执行领域的威慑机制。
与此同时,建立执行风险诉前预警机制。即对于一般的涉及金钱或物质权益纠纷案件,在案件诉讼立案阶段及考虑案件定诉结后的执行问题,在案件诉讼立案阶段在告知相关诉讼风险的同时一并充分告知当事人案件执行阶段的执行风险,使的案件当事人对如何依法运用诉前财产控制措施有充分的考量机会,通过建立执行风险诉前预警机制,逐步引导当事人将诉前财产保全、诉讼财产保全、先予执行作为减低案件执行风险的必备武器,以防止被执行人在案件诉结前有意识的转移财产,逃避应尽法律义务,从而确保在源头上案件诉结后的执行风险减少到最低限度。
要探索建立执行威慑机制,逐步建立解决执行难问题的长效机制。执行的联动配合机制是对意图逃避执行的被执行人的一些关键利害点进行有效控制,通过掣肘其行动能力来施加执行压力迫使被执行人履行义务,但这只是一个或几个点的问题,如果意图逃避执行的被执行人有意或刚巧在短期内不涉及那些关键利害点的利用,此时执行的联动配合机制对他们是没有作用的。因此我们必须将点连成网,使得执行威慑的力量笼罩意图逃避执行的被执行人的全部工作生活,从而使得意图逃避执行的被执行人寸步难行。执行威慑机制的建立其实是以执行联动机制的建立为基础的,执行联动机制的建立如果说是守住了被执行人逃避执行的出口要道,那么执行威慑机制的建立就是网住了意图逃避执行的被执行人手脚,不走出口要道可以,但手脚被束更加难受,我们就是要让那些意图逃避执行的被执行人充分感受逃避执行的高昂成本,从而自觉配合法院执行。

   执行威慑机制的核心是通过对意图逃避执行的被执行人信息审核汇总,通过与相关关联单位信息管理系统和最高法院执行案件信息管理系统对接,最大限度将那些意图逃避执行的被执行人的基本信息置于多角度、全方位、整社会的监管下,从而达到牵一发而能动全身的效果。
人民法院要成立法院执行威慑机制的协调及管理工作专项工作组,内设信息审核汇总部门、关联协调部门、措施实现部门、效能监督回馈部门等小组。对执行威慑全程进行实时操控和监管。研究制订执行威慑网络的方案,初步建立县域范围内的执行威慑“黑名单”制度。使被执行人处处受限,什么事也办不成。对于有下列四种情形之一的案件,人民法院可以启动执行威慑机制: 一是被执行人有执行能力而在规定的期限内未履行义务;二是被执行人意图隐匿、转移、毁损财产及对抗人民法院执行;三是被执行人或法定代表人在法定执行期限内有意下落不明,逃避执行的;四是其他需要启动执行威慑机制的情形。执行威慑机制一旦启动,各协同执行部门按照执行法院协助执行通知书的要求,立即停止办理涉及被执行人的一切行政审批、登记、权利变更等手续,同时被执行人立即在广泛信息平台上成为关联部门重点“关照”的对象,其各种信誉度和成信级别降为最低。被执行人就立即被这张督促履行义务的大网所拘囿,其继续拒不履行法定义务的结果只能是四处碰壁,一事无成。我们就是要在全社会上形成一种对拒不履行法定义务者的强大压迫感,使得意图逃避执行的被执行人脸上无光,办事不成.
在以上措施的基础上我们还要迅速建立和落实完善司法救助基金,对于双方当事人均为特困群体的案件,在穷尽执行措施后,被执行人仍无履行能力的,按一定程序给予申请执行人适当救助,解决其基本生存,维护社会和谐稳定。近两年兴山法院已经先后对尽十人次兑现了十多万元的司法救助金,在县政府的的大力支持下,执行司法专项救助制度正逐渐成为解决特别困难执行当事人现实问题的有效手段.
有了先进的指导思想,掌握了详尽的被执行人相关信息,畅通了明确有效的综合治理管道,再加上贯穿执行全过程的执行威慑机制,我想:那些意图逃避执行的被执行人一定无处可逃,无法抗拒,到那时,困扰我们的执行难问题一定会得到根本的扭转。