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改革完善基层法院审判监督管理工作的几点思考

2012-07-16 20:09
来源: 本院
作者: 兴山县法院

   权力不受监督必然导致腐败,这是一条万古不易的法则。审判工作作为一项专业化的工作,具有权力分散、技巧性强、裁量空间大等固有的特点和规律。审判权的正确行使也直接关系到社会公平正义的实现。长期以来,由于放权和制权的争论一直没有停止过,都怕有干预独立审判之嫌,所以审判监督管理工作没有得到应有的重视。但是,随着法治建设的推进,人民群众渴望司法公正高效的意愿愈来愈强烈,在现有的法律框架内,如何利用有效的审判管理手段来促进司法公正的实现,是人民法院,特别是基层法院面临的一个新的课题。笔者结合基层法院审判监督管理工作现状,谈几点粗浅的想法。
一、基层法院强化审判监督管理的历史必然性和现实必要性
审判管理是指人民法院运用计划、组织、指挥和制约等方式,协调并控制审判工作的流程,规范并监督审判组织的行为。审判管理的价值就在于通过对司法资源进行优化配置,创造良好的司法环境,最大限度地实现公正与效率。虽然很多法院在很早以前就对审判监督管理工作进行了一些有益的探索,但是真正把审判监督管理与人事管理、行政管理一并归纳为人民法院三大管理却是上世纪90年代末的事,并且近几年得到长足发展。纵观法院审判工作历史,审判监督管理的迅猛发展,确实既有它的历史必然性,也有它的现实必要性。
(一)历史必然性。一是审判工作的价值追求发生变化。长期以来,司法机关的职能是惩治犯罪和维护国家、集体、个人的合法权益,追求的价值就是使被破坏的社会关系被得以快速的恢复和补偿,司法权行使追求的价值也是个体的价值,包括国家也是作为个体来维护合法权益的。党的“十六大”提出在全社会实现公平和正义,使司法价值的追求发生了深刻的变化,把原来追求个体的价值变成了追求全社会的价值。党的指导思想和理论上的重大突破,对审判工作也提出了新的课题,这也就使人民法院必须适应新要求,全力促进社会公平正义的实现。二是法院功能发生变化。由巩固统治阶级政权、为阶级斗争服务开始更多地转向为社会服务,解决纠纷成为人民法院的首要职能。由于法院功能发生变化,以前行政色彩很浓的审判管理机制已不适应新的需求,必然要进行改革。三是人民群众司法需求发生变化。一方面,司法需求的面越来越广,案件越来越多,案多人少的矛盾越来越突出,必须对办案人员进行科学的分类,使有限的审判资源配置更加合理;另一方面,人民群众对司法质量和效率的要求更高,人民法院必须通过改革管理机制,不断满足人民群众日益增长的新要求。四是新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》对审判监督工作的要求发生变化。随着民事诉讼案件起诉门槛的降低、案件数量骤增以及申诉案件管辖的上移,必然导致基层法院审判监督庭的工作重心由审理案件向开展内部审判监督管理转变。

    (二)现实必要性。当前,虽然对审判工作的外部监督很多,譬如人大权力监督、检察机关法律监督、新闻媒介的舆论监督以及人民群众的社会监督,但是外部监督的作用与内部监督管理相比较而言,确实是非常有限,所以有必要加强内部监督管理。这主要基于三个方面的原因。一是部分办案人员专业素质不高。很大一批法院工作人员都是半途改行而来或本身专业就不对口,没有受过法学高等教育的文化背景,再加之忽视日常知识积累,仅靠一点经验在办案,不加强审判监督管理,案件质量确实难以保证。二是部分办案人员道德水准欠佳。当前,法官收入与付出完全不对等的情况下,绝大部分法官是在以维护法官的荣誉为己任而努力工作着,但是有少部分法官经不起糖衣炮弹的侵袭,利用手中的审判权办关系案、金钱案、人情案,妨碍了司法公正,使人们的法律信仰受到严重打击。只有加强审判监督管理,对审判权给予必要的监督控制,社会公平正义才有可能实现。另外,加强审判监督管理也是减少由于工作责任心不强而造成低级失误,防止错案发生的一个重要手段。三是存在法律漏洞,裁判尺度不一。虽然我国的法律越来越多,立法质量越来越高,但也存在着诸如上位法与下位法、基本法与部门法、法律与司法解释之间等等许多矛盾和冲突,给司法实践带来了很多困难,如果不加强审判监督管理,统一裁判尺度,将会严重损害法治的统一和权威。
二、从兴山法院审判监督管理工作现状解析现行模式的弊端
(一)兴山法院审判监督管理工作的历史沿革。兴山法院开展这项工作时间较早,从1999年至今已经历了三个阶段。一是粗放式评查阶段,从1999年至2005年,这一阶段,成立了审判监督庭,明确了人员和职责,监督管理主要手段是依靠资深法官的业务水准和办案经验,开展事后案件评查。二是无缝隙化评查阶段,从2006至2008年。这一阶段,制定了详细的各类案件的评查标准和差错责任的追究办法,变原来仅对审判环节评查为对立案、送达、审判、执行、笔录质量、文书制作、卷宗归档等全过程评查,变原来仅对承办法官追责为对造成差错的所有人员追责。这种环环受监督、人人受监督、事事受监督的审判监督管理模式实现了审判质量监督管理全覆盖。三是精细化审判监督管理阶段,从2009年初至今,工作思路是精细化管理、全方位监督、科学化追责、及时性救济。主要是在完善无缝隙化监督管理的基础上,确定了审判执行中的七个事中风险点,并采取相应的控制措施,把审判监督管理从事后延伸到事中,做到事后和事中相结合,把案件质量隐患消灭在结案前。
(二)精细化审判监督管理模式的具体做法。一是成立了审判监督管理办公室(简称审管办),作为全院审判管理的中枢,安排资深法官和业务素质高的法官从事这项工作,明确了五项职责,即对全院审判质量和效率进行控制、开展司法统计和分析、研究解决审判执行实务问题并提出对策、统一全院裁判尺度、负责审判委员会工作等等。二是制定了《审判质量管理办法》、《审判流程管理办法》、《案件事中监控办法》、《案件评查标准》、《质量责任追究办法》等一系列制度,形成了较为完整的制度体系。三是对诉讼诉前保全、庭审质量、法律文书质量、审理执行时限、委托拍卖鉴定、实施强制措施、实体处理等七个风险点进行事中监控,发现隐患及时排除。四是开展案件流程管理,实行案件流程监督卡制度与审判管理软件并轨管理,对各类时限与期限实行实时监控,及时警示、及时督促,提高审判效率。五是严格按照评查标准,开展案件事后评查,下发确责书,督促承办人及时整改。六是实行“四关”控制及连带责任追究制度。“四关”即承办人的自查关、庭长的复查关、审管办的评查关、院长的抽查关。对发现的问题,除追究承办人的直接责任外,庭长也将被追究相应的审判管理责任。

   (三)暴露出来的问题和弊端。通过加强审判监督管理工作以来,兴山法院实现了多年违法违纪零发生的目标,审判质量得到稳步提高,出现了审结率、执行率、裁判正确率高,申诉率和上诉率低“三高两低”的可喜局面,也没有出现因质量问题进京赴省上访的事件。近三年来,案件质量和效率考核指标始终保持在全市法院系统前四名。但是,由于审判监督管理工作相对于其他审判工作是一个新生事物,没有可借鉴的完整成功模式,完全靠摸索前进,在快速发展的过程中,也暴露出了许多问题,包括一些体制和机制上无法逾越的鸿沟。主要有以下几个方面。一是干警思想认识不到位,总是认为法院不应该给自己内部上“紧箍咒”,总是感觉从事审判监督管理工作的同志与自己过不去,干预了自己的独立审判权,思想上始终有抵触情绪,行动上不主动积极接受监督管理。二是管理模式不够科学,譬如审判资源的配置不尽合理,导致工作忙闲不均,责任风险大不相同,一部分案件由于个案差异太大,统一的管理制度对一些案件无法考核等等。三是流程管理不好控制,审判管理软件开发不够成熟,监督管理信息化水平不高,仅靠手工填写流程监督卡监督案件流程不够及时,发挥不了应有的作用。四是实体异议不好认定,事中质量监控多数停留在一些刚性的程序上,在实体处理上,由于认识不同,加之自由裁量权空间较大,评查人员容易与承办人发生分歧而很少发表不同意见。五是司法绩效的指标不尽合理。单纯用数字化指标去衡量,不符合审判规律,但是不用数字化指标考核,又没有可比性。也不利于归纳总结工作。譬如以年度为单位来考核审结率、执行率都是不符合审判工作规律的。另外,部分指标互相冲突,让办案人员左右为难,譬如调解率和上诉率就是成反比的,调结率越高判决的案件越少,判决案件的基数少了,上诉率就会越高。六是责任追究不太科学,一方面是确责较难,譬如文书校对错误,到底应该是承办人的责任,还是书记员的问题等等都不好确定;另一方面,惩罚的措施多停留在金钱处罚上,没有其他更好的惩戒措施。七是审管办的工作对个案的质量控制力度较大,但对全院案件质量宏观控制和规范工作做的不够。
三、构建新型审判监督管理机制的几点建议
(一)审判管理应该进一步加强而不应削弱更不能没有。根据基层法院工作和审判管理实践,以及法院队伍现状来看,司法质量不高,司法权威不强,队伍素质不齐,司法保障不足,更加要求强化审判监督管理工作。特别是在人员配备上,要配备业务素质高,原则性强,勇于创新的干警,并给予较高的政治地位和经济待遇,提供一个宽松的环境,让他们成为提高基层法院案件质量的一个助推器。
(二)不断提高干警对审判监督管理工作的认识。克服思想上监督管理就是干预、就是不放心的抵触情绪,引导办案人员树立监督管理就是爱护、保护的观念,明白加强审判监督管理的真正目的所在,自觉接受监督,通过接受监督管理及时发现问题,及时予以整改,并从中吸取教训,不断提高业务水平,促进法院审判质量提高。

   (三)变单一事后评查整改为事前监管预防与事后评查整改相结合。尽最大努力把各种质量隐患消化在法律文书出院以前。特别是对实体处理的质量控制,要结合不同类型的案件,建立相应的质量标准,使错误的处理得到及时纠正,维护当事人的实体权利,减少涉诉上访事件发生。
(四)加强司法绩效综合评估指标的科学设置与完善。司法绩效综合评估的关键是设置科学具体的评估指标体系。指标的设置要符合审判规律和法院工作的特点,同时,指标要有整体性,评估指标之间要有内在的联系性,与程序法、实体法的本质要求相一致,与国家现阶段法治的价值取向相一致。
(五)充分利用现代科学技术,提高审判监督管理的信息化水平。最好由最高法院牵头,不断完善和研发案件管理系统,完善案件信息管理模块,开发出符合法院工作特点的成熟软件,迅速配发给各级法院,使案件质量实行微机化监控,提高案件质量监控和管理的科技含量,提高管理效率和实际效果,努力实现审判监督管理程序化、科学化、自动化、客观化,增强管理的实效性和说服力。
(六)注重结果的运用,提高管理的权威性。加强监督结果的总结与分析,及时总结审判中存在的问题,围绕审判质量管理、考评,建立法官业绩档案,真正把考评结果作为法官立功受奖、评先选优、提职晋级、发放奖金、岗位目标奖惩的主要依据。
(七)审判监督管理改革最好由最高法院统一组织,自上而下进行。审判监督管理已经在全国很多法院开展了多年,积累了一定的经验,最高法院应在试点的基础上,尽快出台相应的制度和统一的作法,在全国法院系统推广,改变当前混乱局面,促进审判监督管理工作健康快速发展,避免浪费人力、物力和精力。