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农民工法律权益保障问题研究

作者: 邱成府   发布时间: 2007-10-22 12:24:00

   一、当前农民工权益受侵害的具体表现

(一)签定劳动合同比率低。依照劳动法的规定,建立劳动关系须签定明确双方权利和义务的书面劳动合同,且合同应包括期限、工作内容、劳动保护和劳动条件、劳动报酬、劳动纪律、劳动合同终止的条件、违反劳动合同的责任和双方自主协商约定的其他内容。在实际生活中,许多企业并不将农民工视为“正式的劳动者”,只将其当作“临时的雇佣工”来看待,通常不与其签定正式的劳动合同,已经签定合同的多数也有悖于劳动法的规定,由此常常引发了很多矛盾和冲突。宜昌市总工会在2005年针对该市5个县市区、4个产业(行业)、13个企业的3220名农民工进行的调查结果显示,80%以上的用工单位不与农民工签定书面劳动合同,只有“口头协议”,甚至在“协议”中对农民工应享受的权益也作了苛刻的限制[1]

(二)工资被拖欠、克扣现象经常发生。据湖北省劳动和社会保障厅统计,2005年底至2006年初,全省共检查用人单位6799家,共发现拖欠农民工工资1911.9万元,涉及农民工3.21万人。仅2005年,宜昌市农民工劳动保障权益保护中心接受农民工因追讨工资寻找帮助的来访来电达2100多起,共为农民工追讨被拖欠和克扣的工资800多万元。拖欠工资现象主要发生在农民工较为集中、用工管理不规范的建筑装修企业和中小型私营企业。

(三)工资待遇低且劳动强度大、时间长。据宜昌市相关部门调查,农民工的平均月工资大多在300—600元之间,其中有超过50%的农民工的平均月工资在500元以下。农民工与城镇工人相比,工资待遇相差悬殊,城镇工人的工资收入相当于农民工的1—3倍。在同一工作单位,农民工即使与城镇工人从事同样的工作,甚至比城镇工人更繁重的工作,诸如在建筑、运输、服装、服务行业从事脏、累、难、险的工作和重体力劳动,也不能获得相等的工资、奖金和其他劳动报酬,而且完全不能享受城镇工人的各种社会福利,同工不同酬的现象普遍存在。农民工不仅劳动强度大,而且劳动时间也长。依照劳动法的规定,国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时,平均每周工作时间不超过四十四小时的工时制度。但很多用人单位对农民工的使用都超过了规定,有些单位随意延长工时,据宜昌总工会的调查结果显示,农民工每周实际工作时间超过44小时的达76%,每天工作12小时以上的占43%,最长工作时间达到了84小时,部分农民工根本没有节假日。虽然劳动法有规定,安排劳动者延长工作时间的,支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬;休息日安排劳动者工作又不能安排补休的,支付不低于工资的百分之两百的工资报酬;法定休假日安排劳动者工作的,支付不低于百分之三百的工资报酬,但在实际中,农民工的加班费标准根本达不到规定要求,甚至有的根本就没有任何加班费或补贴。

(四)生活、生产环境差,劳动保护措施不力。据宜昌总工会的调查结果显示,许多用工单位为农民工提供的住宿条件拥挤、脏乱、不透风,根本达不到有关法律和规定的最低要求,农民工大多住在简易的工棚里,每人每天的生活费一般只有9元左右,在找不到工作的日子里,忍饥挨饿的事也经常发生。同时,许多用工单位在生产中也缺乏起码的劳动安全保护措施,“三废”污染严重,违章操作频繁,安全生产监督机构形同虚设,工伤事故不断发生。

(五)社会保障程度低。社会保险和福利权利是劳动法的一项基本原则,宪法和劳动法对此都作了详细的规定。但在实际中,农民工的社会保险和福利权利普遍没有保障,大多数农民工游离于医疗、工伤事故等社会保障安全网之外。一些用人单位,特别是个体和私营企业对社会保障工作态度消极甚至有抵触情绪,通常以员工流动性大、农民工不愿投保等借口,少报、瞒报用工人数或工资总额,以达到少缴社会保险金的目的。

二、农民工权益受侵害的原因分析

(一)内部原因

1.农民工文化素质不高,缺乏竞争力。文化素质不高直接导致农民工劳动技能匮乏,仅以提供劳务谋生,职业领域狭窄,从事的是技术含量低、劳动强度大、劳动条件差而收入低下

的工种和岗位,农民工所受教育远远不能满足城镇劳动岗位的要求。

2.农民工法律意识比较淡薄,维权意识不强。据统计,投诉的农民工中有75%以上没有签定劳动合同,其中企业拒签合同的占八成,农民工怕对自己有束缚不愿签劳动合同的占两成,部分农民工社会知识缺乏,法律意识淡薄,也没有维权意识,自保能力差,不懂得运用法律手段来维护自己的合法权益。尽管近几年来,广大公民的法律意识和文化素质有了较大程度的提高,但广大农民工对劳动方面的法律、法规还是知之甚少。相当部分的农民工被用人单位招用时,只关心自己每月能领多少工资,很难意识到应通过劳动合同来保护自己的合法权益,也不知道自己在用人单位享有劳动法规定的各项权利,只是在自己的权益受侵害后才意识到问题的严重性。有些农民工虽有一定的维权意识,但考虑身处弱势,也不敢维护自身权益。

(二)外部原因

1.户籍制度成为障碍。由于农村土地改革和城市体制改革滞后,特别是二元化结构的户籍制度和建立在户籍制度基础上的城市劳动就业和社会福利保证制度仍然没有根本的改动,二元户籍制度如同一道无形的高墙,将我国城市社会与农村社会彻底地分离开来[2]。农民工虽然是在城市工作,但其户口仍在农村,是游离于城乡之间的边缘群体和弱势群体,为了生存,他们不得不委曲求全,忍辱负重,从事着大多数城市人所不愿意干的脏、累、难、险及低报酬的工作。目前实行的养老、失业、医疗保险等各类社会保障只涵盖了城镇就业人口,进城务工的农民工并未纳入社会保障范围,从制度设计和制度建构视角出发,社会结构上的排斥是造成农民工这一社会特殊群体长期处于不公正、不公平状态的外在根源。

2.法律体系不健全。从法律体系上来看,目前劳动法尚未形成种类齐全、层次分明、结构严谨和协调统一的法律体系,有关规定都是劳动和社会保障部的解释,而且很不系统。最高人民法院的有关司法解释也比较笼统,在处理劳动争议中,无论是实体法还是程序法的使用,与我国民法通则、民事诉讼法、合同法的关系如何都没有理顺,是否适用这些法律也没有明确的说法,导致在具体的执行中往往是依据习惯,而不是具体的法律。另外,法律条文的制定也过于原则,缺乏可操作性。由于劳动法规定的过于原则给执法带来很大的困难,也使劳动法的许多规定难以落实到位,同时,有关违反劳动法行为所应承担的法律责任偏轻,对违法行为惩处不够严厉,当农民工的权益受到侵害时,劳动法有时也要面临执行不力的尴尬困境。

3.现行劳动争议解决机制不合理。现行的劳动仲裁和法院诉讼的程序烦琐复杂,导致诉讼经济、时间成本过大,农民工合法权益不能及时得到维护。根据《中国农民工维权成本调查报告》的资料,农民工维权需要的最短时间是11—21天之间,需要的最少花费为921元[3]。单从时间成本看,这仅仅是直接参与处理纠纷的时间,而不是维权需要的时间,实际上,农民工维权案件经过一裁二审和执行的一段期限一般要六个月左右的时间。如果是工伤,还要经过有关部门的认定、复议和诉讼阶段,时间则会更长。从经济成本看,实际支出将远不止这些。正是出于对过高的维权成本和烦琐的相关程序的考虑,对于劳动报酬本来就很低的广大农民工而言,他们在面对维权时选择望而却步也是理所当然的。同时,劳动争议案件属民事案件范畴,适用《民事诉讼法》有关“谁主张谁举证”的诉讼原则,而农民工大多数文化素质不高,取证、质证能力有限,使得农民工无法举证或举证不力,最终导致维权不力。

4.无为的行政手段。一方面,执法体系的城市主位倾向对农民工实行经济接纳和社会拒入的态度,个别地方政府甚至制定出侵害农民工合法权益的政策,对农民工流动进城就业加以限制;另一方面,一些地方政府过分迁就当地企业的利益,政府一些行政机关也存在着“行政不作为”的问题,即当出现侵害农民工权益问题时,往往尽不到依法查处的职责,更少有事先预警机制,甚至自身的一些行政行为也在侵害着农民工的合法权益。

5.企业急功近利的短期行为。由于目前劳动力市场供大于求,在现实中,许多企业尤其是中小企业只将农民工当作“临时的雇佣工”看待,不与其签定正式的劳动合同。同时,许多企业主利用农民工担心被“炒鱿鱼”的心理,常以资金周转不灵为借口拖欠农民工工资,或采用先支付部分工资,并许诺年底或工

程完毕后结算付清,能拖就拖,能赖就赖。还有一些企业主法制观念淡薄,不给农民工缴纳社会保险,不依法配备或完善工厂的安全设施,也不在制度上督促劳动防护,让农民工在缺乏安全卫生条件的场所工作,一旦农民工被发现患上职业病后,企业主就相互推卸责任。

6.工会等维权组织作用缺失。农民工权益之所以被侵害,其中很重要的一个原因是国家从没有在制度上将农民工纳入到工会组织内,基本上把农民工排除在工会组织之外,从而导致农民工权益代表主体缺失。农民工由于缺少一个真正代表自己利益、能为自己争取并维护自身权益的组织,使得农民工在权益保护中话语权较小。目前,我国各类企业的工会只有少数农民工得以加入,大多数农民工并未被发展入会。一些工会组织囿于传统思维和工作方法,还存在农民工是不是工人阶级、农民身份能不能加入工会、农民工属于非正规就业,建立工会有悖于国际惯例,会不会违背法律、法规等疑问,因此对农民工加入工会持消极观望态度。有些工会组织对农民工问题认识不够,思想上不重视、维权上不作为[4]。正是由于工会组织维权作用的缺失,农民工在自身合法权益受到侵害时,往往各谋其策,各行其事,一盘散沙,难以形成一股有效的维权合力。

三、解决农民工法律权益保障问题的对策思考

1.通过立法保护,加快制度创新建设。第一,改革现行的户籍制度。政府应当允许在城市有合法固定住所、职业稳定和有生活来源的农民工获得市民身份,采用国际上通行的按居住地登记户口的原则,以职业划分农业人口和非农业人口。在改革户籍制度的同时,也要改变与户籍制度相对应的“单位体制”。第二,建立城乡统一的就业体系。政府要统一城乡就业政策,消除农民工进城的体制障碍,在就业政策、就业安排、就业供给上使农民工享受与城镇居民同等的待遇。第三,建立健全社会保障和社会保险制度。针对农民工的工农兼有的特殊身份,分层保障农民工的利益,可以制定特殊的社会保障制度和社会保险险种以及必要的福利制度,采取国家、社会、用工单位、劳动者按比例出资、共同负担的办法解决资金问题。这样,既可以解决用工单位过重的经济负担,又能够解决农民工的劳动风险,同时也将会使非法用工现象得到根本的解决。在维护农民工权益的立法问题上,有些地方已开始先行。2007年7月1日,一部通过省级人大常委会立法保护农民工权益的地方性法规《山西省农民工权益保护条例》正式开始实施,这部法规的出台,在为山西就业的农民工提供较为完备的法律保障的同时,也为在全国范围内通过立法手段规范政府和用人单位的行为、保护农民工的合法权益提供了借鉴。

2.加强对农民工合法权益保护的宣传。一是对社会及公众的宣传。利用各种手段和场合,经常开展对城市市民的思想宣传和教育,使他们认识到农民工对城市经济的发展和市民生活的便利所作出的贡献,逐渐树立尊重农民工、平等对待农民工的思想和风尚;通过各类大众传媒及其他舆论工具,经常开展反歧视宣传,在全社会范围内营造一种歧视和欺辱农民工可耻、关注和帮助农民工可敬的良好社会氛围。二是对农民工群体的宣传。法律制度、政策的宣传要深入到基层,应当选择农民工集中的贫困农村、改制国有企业、建筑工地、大中型煤矿企业、个体经营企业、火车站等地方,真正让广大农民工了解其自身的合法权益。

3.努力提高农民工的整体素质。各级政府及有关部门应根据工业化、城市化和农村剩余劳动力转移就业的需要,制定切实可行的农民工培训规划,充分发挥各类教育、培训机构和青妇组织的作用,多渠道、多层次、多形式开展农民工培训,努力提高他们的思想政治素质和文化、技术水平。在对农民工进行职业技能培训的同时,进行社会公德、职业道德、劳动保护、法律知识的学习教育。农民工也要不断给自己 “充电”,积极参加培训,自觉坚持学习,提高技术水平,掌握就业技能,增强市场经济下自我维权意识和应变能力,敢于运用法律的武器维护自己的合法权益。

4.强化劳动监察作用。应当建立严格的劳动监察制度,赋予劳动监察部门更加权威和有效的行政执法权利。劳动监察作为政府唯一的劳动行政执法机构,应当给予其有效的权威和执法权利,并以法律的形式予以保障,使劳动监察发挥其应有的作用。要加强劳动监察机构和队伍建设,加快健全全 省市县三级劳动监察机构,有条件的地方应向街道、乡镇和社区延伸,力争在基层及时预防和查处用人单位

侵害农民工权益的行为。劳动监察执法部门特别要切实承担起查处侵害农民工权益问题事件的主要职责,切实解决执行劳动法不到位的问题,加大对拖欠农民工工资企业的经济制裁和行政处罚。要防患于未然, 尽快建立企业欠薪报告、劳动合同备案、工资保障准备金等预警制度,千方百计维护好广大农民工的合法权益。

5.完善司法制度建设。第一,制定较为特殊的劳动争议程序。与民事、行政诉讼程序不同,劳动争议诉讼程序有其特殊性,因此,应在现有的诉讼制度基础上制定特殊的规则。(1)改变现有的“先裁后审”制度,建立类似商事仲裁的“或裁或审”制度,以便节约成本,提高解决劳动争议的效率;(2)针对部分农民工的举证意识和能力不强,扩大劳动争议举证责任倒置的适用范围,加重在各种资源上均占优势的用人单位举证责任;(3)在诉讼费用的承担上,以法定方式明确规定农民工劳动争议案件一律缓交案件受理费、申请执行费,改由判决时由败诉方一并承担。第二,促进司法公正,建立健全农民工人民陪审员工作制度。在现阶段,依法吸收农民工为人民陪审员有着崭新的意义:一是有利于增加人民陪审员的广泛性和代表性,增强农民工的民主权利意识和法律意识,扩大司法民主;二是有利于密切联系群众,提高司法裁判的公信力和权威性;三是有利于营造氛围,促进社会进一步尊重农民工群体;四是有利于农民工陪审员在陪审员在陪审实践中学习、积累法律知识,拓展了向农民工进行法制宣传的新渠道;五是有利于法官了解农民工的生活、工作情况,从实际出发切实维护农民工的合法权益[5]。在实践中,要不断完善农民工人民陪审员的相关培训、使用、考核、奖罚等措施,建立人民陪审员工作情况公布制度,对不称职的人民陪审员,按所规定的法定程序进行调整、淘汰,充分保证农民工陪审员的数量和质量。

6.加强农民工维权机制和法律援助制度建设。第一,建立维护农民工合法权益的有效机制,使农民工维权成为全社会的统一行动。各级政府应当积极介入并引导农民工维权工作,从规范用工和劳动力市场、行业用工制度、政府职能部门的权责,到发挥工会、妇联、残联等群众性社会团体的作用等方面,其中首先是工会保护,因为工会是保护工人阶级利益的合法组织机构,而农民工属于半工半农的身份,也由于他们的权益受侵害主要发生在工作场所,可以试行将农民工的权益保护纳入工会组织保护之下,同时,修订现行的《工会法》,使工会真正成为农民工的代言人。第二,建立农民工法律援助制度,使农民工真正能够享受免费的法律服务资源。在政府法律援助的基础上,鼓励和倡导社会法律服务团体向农民工法律援助倾斜,可以尝试在校大学生法律援助机制,主要是以政法院校的法律援中心(站)为平台,让在校的大学生参与法律援助,这样既可在一定程度上缓解法律援助主体严重不足的问题,也可使学生的理论知识在实践中得以运用[6],逐步把农民工维权从报酬权、人身权等具体案件的援助向提高法律意识等方面的法律援助制度,最终实现“双赢”的目标。

农民工是一个日益庞大的群体,其权益保障问题是当前构建社会主义和谐社会一个不可回避的现实问题。切实保障农民工的合法权益,对于进一步激发广大农民工的积极性、创造性和推动社会主义和谐社会的建设具有十分重大而深远的意义。