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论诉调对接的多元化解决纠纷机制

作者: 程智勇   发布时间: 2009-02-02 12:57:00

   论文提要:替代性纠纷解决方式,英语原名为alternative dispute resolution,简称adr。我国是有着悠久的多元化纠纷解决方式历史的国家,传统的人民调解被喻为“东方经验”,直到今天还仍然在世界纠纷解决史上占据着重要地位。但我国的替代性纠纷解决方式存在着司法垄断、非诉讼纠纷解决方式间协调不够、高成本低效率等弊端,还未形成良性互动、功能互补、相互衔接的多元化纠纷解决机制,各纠纷解决方式未充分发挥其功能作用。我国应充分利用现有的纠纷解决方式的资源加以充分改造,借鉴国外的多元化纠纷解决机制的经验为我所用,理顺替代性纠纷解决方式与诉讼的关系,完善特定行业的纠纷解决方式,更新思想,建立具有中国特色的多元化纠纷解决机制。“诉调对接”既是对传统的人民调解资源的挖掘和利用,又对司法调解赋予了新内涵,注入了新活力,拓展了新途径,具有鲜明的时代特色。“诉调对接”工作一方面有助于法院多元化调解机制的建立,能提高诉讼调解的成功率;另一方面又能利用司法资源的优势支持社会大调解机制,快速有效地化解纠纷、处理矛盾。总之,它有利于整合各种调解资源,发挥全社会的优势,有效解决新时期人民内部矛盾。
【关键词】多元化纠纷解决机制 诉调对接 协调

(一)多元化纠纷解决机制概述
多元化纠纷解决机制的内容多元化纠纷解决机制是随着人类历史的发展而不断发展完善的,世界各国在本国的实践中根据本国国情丰富着它的内容,形成了千差万别的纠纷解决方法。但是各国的纠纷解决方法又有着共性。法律在发展过程中朝着全球化和本土化两个相反的方向发展,纠纷解决方法也概莫能外。就其共性而言,各国多元化纠纷解决方法通常以诉讼为核心,以各种替代性纠纷解决方式为补充,形成了完整的纠纷解决体系,各种方法互为替代,取长补短,形成良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。在该体系中,研究的重点在于诉讼以外的其他替代性纠纷解决方式,说到多元化纠纷解决机制,总是和替代性纠纷解决方式联系在一起的,它们是同一事物的不同表述方式,或者说是从不同的侧面认识同一事物。替代性纠纷解决方式,英语原名为alternative dispute resolution,简称adr,该概念起源于美国,最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式,现已引申为对世界各国普遍存在着的,民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称,其中既包括源于西方、20世纪逐步发展起来的现代替代性纠纷解决方法,也包括一些国家基于本国的传统或者其他社会机制建立发展并纳入现代纠纷解决机制的各种解纠方法。传统上,替代性纠纷解决机制是由第三人在法庭审理外调解或者仲裁当事人纷争的方法,从美国发源,美国的现代型替代性纠纷解决方式美国在十九世纪中叶,商事纠纷的增加给法院的审判工作带来了巨大压力。1925年美国通过了《联邦仲裁法案》,成为美国联邦法院对替代性纠纷解决方式从排斥转为接受的转折点,最高法院做出了一系列决定,鼓励使用和执行替代性纠纷解决办法达成的协议。现在美国联邦法院正在积极地使用替代性纠纷解决办法,通过尽早解决争端来改善法院的诉讼程序。根据主持纠纷解决的主体,替代性纠纷解决方式的基本类型可分为(1)法院附设adr,如日本的民事调停和家事调停,以及美国的各种法院附设adr;(2)国家行政机关或准行政机关所设的或附设的纠纷解决机构,如消费者协会的调解,劳动仲裁机构等;(3)民间团体、组织的adr机构,如我国的人民调解;(4)由律师主持的专业咨询或法律援助性质的adr机构。国际组织所设的纠纷解决机构,如wto根据其协定附属文件《关于纠纷解决机构的规则和程序的协定》建立了纠纷处理机关 。就具体方式而言,替代性纠纷解决方法主要有谈判、调解、仲裁、早期中立评估、简易陪审团审判等等。各种替代性纠纷解决方法在纠纷解决方面起到对诉讼审判制度补偏救弊,分担压力,从而减少社会在纠纷解决方面的成本和代价,及时有效地调整人际关系和社会关系,节约司法资源。各国的替代性纠纷解决方法是基于不同的历史和社会背景,针对不同的主体需求而产生的。无论东方还是西方,利用替代性纠纷解决机制在任何时代都是存在的。研究人类社会在纠纷解决中的规律和发展趋势,可以古为今用,洋为中用,开辟建立我国多元化纠纷解决机制的模式。当然,利用并不意味着复古和抄袭,而是取其精华,去其糟粕,采用拿来主义的手法,为我国社会主义法治建设做出贡献。
我国现行的替代性纠纷解决方式我国的替代性纠纷解决方式是随着我国新民主主义革命的胜利和社会主义经济建设的发展而不断发展完善起来的。被国际司法界喻为“东方经验”的调解制度在我国具有悠久的历史和传统,被成为中国传统法文化的重要资源。从古代的民间调解、官府调解,到民主革命时期各根据地的司法调解,再到《中华人民共和国民事诉讼法》颁布后的诉讼调解,我国的调解制度不断地发展完善。
(二)对诉讼调解机制的理性认识
当前,我国尚处在建设社会主义和谐社会的初始阶段,法治建设还存在着薄弱环节,人们的市场意识、法制观念还没有真正完全建立起来。这些问题的存在,都要求我们必须建立与当前形势相适应的审判机制。正确认识和评价诉讼调解机制则具有重要的现实意义。毫无疑问,我们应当充分肯定“诉调对接”的积极意义。“诉调对接”既是对传统的人民调解资源的挖掘和利用,又对司法调解赋予了新内涵,注入了新活力,拓展了新途径,具有鲜明的时代特色。“诉调对接”工作一方面有助于法院多元化调解机制的建立,能提高诉讼调解的成功率;另一方面又能利用司法资源的优势支持社会大调解机制,快速有效地化解纠纷、处理矛盾。总之,它有利于整合各种调解资源,发挥全社会的优势,有效解决新时期人民内部矛盾。然而也有一些值得研究和思考的问题:
1、在“诉调对接”工作中,法院的正确定位问题。法院以积极的姿态,主动将其司法活动与多元化的社会纠纷解决机制对接和融合,表现出了强烈的社会责任感和使命感。但是,在“诉调对接”的具体工作机制中,法院究竟应该承担哪些工作才是合适的,才不至于超出自己的职权和职责范围?法院作为国家司法机关,其基本职责是依照法定职权及法定程序,根据案件事实,把法律规范应用于具体案件并对案件作出权威裁判。司法权以判断为本质内容,是一种判断权。与之相联系,法院审判活动的另一个重要特点是被动性,以“不告不理”为原则,非因诉方、控方请求不作主动干预。在目前的“诉调对接”工作中,一些法院的有些做法有职能错位之嫌,值得商榷。诸如,法官深入街道、社区、企业、事业单位提供法律咨询、开展专题讲座,宣传法律知识,以提高群众法律意识;为了掌握社会不稳定因素及其发展趋向,法院院长、庭长等会同人民调解员等深入基层,对辖区内的矛盾定期进行系统的排查,寻找原因、分析对策,制定预警和防控方案,等等。这些活动,虽然出发点很好,但实际上已超出了司法“判断”的职能,而是在履行其他机关的职责。所以,应当按照 “不缺位、不错位、不越位”的总体要求,正确界定法院的权力范围及功能属性,清楚在“诉调对接”工作中哪些是法院可做也该做的,而哪些则是法院不该做也做不了的,从而明确自己的职责所在。

   2、如何正确处理调解与裁判的关系问题。司法调解和司法裁判都是人民法院解决民商事纠纷的基本形式,二者相辅相成,缺一不可。在当前各级法院和社会舆论大力宣传和倡导以调解化解矛盾、解决纠纷的情况下,我们要特别警惕从一个极端走向另一个极端,即一味地强调调解的重要性,不适当地夸大调解的优越性和作用,从而片面追求调解结案率,把调解这种解决纠纷的手段倒置成为目的。调解固有的特点本来就使得法官从自身的利益出发,更倾向于调解而不是判决。一方面,法官在调解中拥有更大的权力和自由度。由于法律对调解没有判决规定得详尽、严格,法官选择调解,可以简单处理甚至省却开庭、举证、质证、辩论、鉴定、勘验等大量工作,调解书也不必像判决书一样充分说明理由。另一方面,调解则可以规避监督和制约。调解不像判决那样必须事实清楚,适用法律正确,其核心在于当事人的认可,所以,对于法官而言也就无所谓对或错。调解结案不能上诉,法官个人不必承担错案风险,由各种监督所可能导致的不利预期便不复存在。所有这些因素都使得法官更愿意调解结案。倘若我们现在又不恰当地采取激励调解的政策导向,并把调解结案率作为衡量法院乃至每一位法官工作成效的重要指标,甚至把它与奖惩和升迁挂起钩来,那将产生严重的负面后果。一个毋庸置疑的事实是,调解亦有其内在的弱点:一是调解的非规则性与非程序性;调解常常牺牲公正;二是调解也存在执行难问题;三是调解成本并不比判决低。所以,我们应该在当事人自愿的基础上,根据案件的具体情形来决定调解与裁判的选择,“能调则调,当判则判,调判结合”,任何时候都不可离开这个基本点。
3、调解的自愿原则与现实调解中的强制性倾向问题。“调解的本质和价值在于自愿与自治”。调解是在中立第三方的主持下,双方当事人就民事争议通过自愿协商,从而达成协议的过程。与法院根据案件事实,直接依据法律作出裁判的活动相比,自愿性、协商性和自治性是其本质特征。我国《民事诉讼法》明确规定了调解的自愿原则,这是十分正确和重要的。然而,现实的调解制度,存在着或隐含着一些违背自愿原则的强制性因素。在把调解与社会和谐简单划等号的政治舆论、片面追求调解结案率的政策导向和出于利益考量的“法官调解偏好”的背景下,法官们必然会采取各种措施,说服劝导当事人达成调解协议,以致出现“以拖压调”,“以判压调”等等强制或变相强制的做法,迫使当事人无奈地接受法官的调解。“诉调对接”工作中被广泛采用的一些做法,如委托调解和协助调解,一方面有利于法院利用社会资源促成司法调解,提高法院解决纠纷的能力,另一方面,由于它借助于行政权力,或邀请当事人单位的领导、周围群众代表和亲戚朋友等参与调解,潜藏着对当事人进行诱导乃至强迫的可能和危险,当事人可能迫于各种压力或碍于情面,违心地接受调解人的解决方案。这样的调解实质上违背了当事人的真实意思,侵害了当事人的诉讼权利。这种情形下达成的调解协议往往以牺牲公平为代价,一旦当事人发现在调解中上了对方的圈套使自己的利益受损,则反悔在所难免。这样的调解只是暂时将纠纷掩盖起来,达不到“案结事了”的目的,相反,很可能会引起更大的纠纷。所以,在我们调动各种资源积极促成调解时,必须把握住自愿与强制的界限,切不可因急功近利而使调解变味,使“诉调对接”工作偏离正确的方向法院调解制度必须通过与社会大调解机的衔接来得到完善,法院的调解与社会大调解机制有效的衔接成为问题的关键,“诉调对接”接的好,不仅不会动摇司法审判的被动性,还会使得这一司法品性更为突出,利用大调解机制的成功弥补法院调解机制中不合理之处,从而使得社会纠纷解决能够及时、有效、缓和的解决,大大降低诉讼成本,节约诉讼资源。并可将法院调解以前做法中有影响司法审判被动性的因素剔除出来,绝对法院公正审判的外在形象及内在实质。如果接不好,不仅影响大调解机制有效发挥解决社会纠纷矛盾的功效,还会直接动摇司法审判的被动性的基础,最终会削弱法院在人们心中公正、公平、公信的地位,社会纠纷矛盾完美解决只是个梦,最终必将影响我国社会主义法治国家的建设。所以“诉调对接”中“如何接,怎么接”是关键。
(三)构建我国多元化纠纷解决机制的建议
构建我国多元化纠纷解决机制的构想多元化纠纷解决机制是世界各国在发展本国经济、处理社会矛盾过程中面临的共同课题。我国正处在发展经济,构建和谐社会的紧要关口,我们所要建设的社会主义社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。探索构建多元化、科学化、制度化,低成本、高效率的纠纷解决机制,增强矛盾纠纷解决科学性和有效性,对实现“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国基本方略,有着极其重要的意义。
1、实现诉调成功对接,法院首先要找准自已的角色定位,本身其是一个司法审判机构,被动性是其体现司法公平公正的前提品性,但是司法的被动性理念并不否认审判者是诉讼程序控制者这一事实,也不排斥审审判者积极主动地发挥其作用,它表明审判者行使司法权的边界范围受到当事人的制约。这并不是鼓励法院无所作为,而是弘扬司法机关有所为有所不为的司法美德。趁诉调对接的东风,法院本身调解制度到了进行适当改革时候。只有通过改革和完善我国民事诉讼调解制度,健全法院调解机制,提高诉讼功能,才能进一步完善我国社会纠纷解决的机制。在美国法院,有审前和解会议,由和解法官或司法审查官主持,不是由主审法官主持,和解法官或司法审查帮助当事人分析各自利弊,进行和解。由于和解法官一般不对该案进行审理,因此他们不能通过暗示“不接受和解,我将会如何判决”的方式来对不愿意和解的当事人施加不利影响。因此在美国,真正进行陪审团或由主审法官审理的案件只有4%左右,绝大多数都通过和解或其它方式结束诉讼。日本民事调解制度,也是一种与诉讼审判相分离的纠纷解决方法,受理调解申请的裁判所原则上指定一名法官和二名调解员组成调解委员会进行调解,有时也可由一名法官单独负责调解案件的处理,这些法官是专门的调解法官。通过调解解决的案件在日本占半数以上。而我国目前实行的是“调审合一制”,调解法官也是案件审判法官,从而使当事人在心理上如果调解中不同意审判法官提出调解方案,对审判法官将来审判是否公正是存有较大疑虑,所以当事人调解自愿性明显受到抑制,这种不合理已是很明显。
2、建立“调审分立”制度。“调审分立”的制度,直接将法院的调解和司法审判彻底分立开来,原来在法院调解中影响司法被动性不合理弊病得以去除,法院对裁判类案件将更会彰显司法审判的被动性,从而进一步突出其中立性和公正性。另外法院作为社会纠纷解决机制的重要机构之一,发挥其主动性不容忽视,否则是对社会纠纷调解资源是一种巨大浪费,调解法官精通法律、知晓心理学、熟悉社会学,其在对解决社会纠纷矛盾具有举足轻重的地位。但我国社会转型过程中,民事纠纷案件数量与日俱增,调解法官数量也势必极为有限,所以实现法院与基屋纠纷矛盾调处中心在调解机制上有效衔接,是解决上述问题最有效的方法。法院在与社会大调解机制对接中必须是积极主动有所为的。同样如果大量纠纷得以在基层化解,也将大大减轻法院现有审判压力,对提高法院审判质量作用也不容忽视。
3、借鉴西方发达国家多元化纠纷解决机制中的有益成果为我所用。中国的发和进步,离不开世界各国的文明成果。人类不同文明的基本面是相同的,改革开放的大政方针为我们引进外国先进解纠理念、移植有关制度创造了条件,域外的多元化纠纷解决机制在理论构架、制度衔接,功能互补方面值得我们学习。但学习外来法治成果并不意味着照抄照搬,法律的本土化是我们在移植外来法律文化时必须考虑的因素,对外来文化既要借鉴,也要创新,避免照搬西方替代性纠纷解决机制所带来的“水土不服”而适得其反。

【参考文献】
1、《非诉讼纠纷解决机制研究》,范愉著,中国人民大学出版社,2000年版。
2、《现代社会的纠纷解决》,何兵著,法律出版社,2003年版。
3、《关于修改1994年中国〈仲裁法〉若干问题的探讨》载《仲裁与法律》,宋连斌、赵健 著,2000年第6期。
4、《探索多元化纠纷解决机 制之路——第四届成都法院院长论坛综述》,谌辉、靳玉馨整理。
5、《替代性纠纷解决机制在中国的现状及未来发展趋势》, 郭玉军著
6、《美国选择性争议解决方式(adr)介评》郭玉军、甘勇著,《中国法学》,2000年第5期
7、《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》范愉著